国泰航空：林绍波将出任行政总裁

当然，这方面的研究绝非一片空白。

政府职能是非人格的，个人则是有意志能力的。[30]政治中的激情与意见紧密相关，并可能表现于诸多场合，例如一院制而人数众多的议会（众议院）就容易纵容激情，削弱智慧和审慎，众议院的较短任期也会导致同样的问题。

六、结语虽然麦迪逊当之无愧地被尊称为宪法之父，但他不是一个书斋学者。他说：行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。例如，大州和小州、农业州和商业州、北方州和南方州，如同利益相异的个人那样，因为受不同利益和情感驱策而采用不同的立法和政策。[33]见前注[1]，汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书，第260页（第49篇）。[13]党争（faction）这一令人头疼的共和病的发生原因，也深植于人性之中。

[12]他在《文集》第51篇的著名论断是：政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。二、了解实现其宗旨之最佳途径。第一，开展规范分析的标准体系。

在《立法法》第73条对地方性法规制定范围的原则性规定中，执行性和先行性地方性法规的范围比较明确，作为自主性地方性法规制定范围的地方性事务则相对抽象。在明确外部边界之后，地方性事务尚需在省市两级地方性法规制定主体间进一步标定。[67]前注[11]，叶必丰文，第17页。[76]参见前注[24]，封丽霞文，第27页。

孙波等：《立法中的地方事务研究》，载《政府法制研究》2014年第9期。又如，广西人大常委会于2015年5月通过的《广西壮族自治区巴马盘阳河流域生态环境保护条例》（以下简称《条例》）虽为省级地方性法规，但巴马盘阳河位于河池市境内，且无论是《条例》本身还是《广西壮族自治区人民政府关于巴马盘阳河流域生态环境保护总体规划（2016—2030年）的批复》（桂政函〔2019〕57号），均将具体保护责任赋予河池市，《条例》本身也以河池市政府为起草单位。

[55]其二，以不抵触解构地方性事务的逻辑属于反向排除而非正面界定，地方性法规必须恪守不抵触原则，但符合不抵触要求的未必是地方性法规。权力运行中的决定有两类。首要根本法依据为《宪法》第104条，同时，《宪法》第107条第1款对地方政府职权的列举对厘清地方性事务内涵意义重大，构成其次要根本法依据。[84]万江：《央地关系视角下地方政府规范性文件制定研究》，载《法治现代化研究》2018年第6期，第27页。

[21]参见刘志刚：《中央和地方的立法权限划分》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2016年第4期，第40页。随后引入地方特色和功能分担两个辅助标准修正校验，其中功能分担系对纵横两个维度的民主集中制原则和功能适当理论的综合适用，要求将政策制定、实施细则制定、政策实施、事后监督等各环节分配于合适的层级。其中，构建基本框架的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（以下简称49号文）设定的体现基本公共服务受益范围兼顾政府职能和行政效率实现权、责、利相统一支出责任与财政事权相适应等原则，与前文地方性进路标准存在诸多契合。 摘要: 作为地方立法专门概念的地方性事务具有重要的理论和实践价值，亟待对其内涵开展规范分析。

[86]乡级地方无立法权，县级地方仅自治县有权制定自治法规，但与地方性法规语境下的地方性事务相去甚远，因而基层地方性事务均由设区的市级立法实现。作为法律派生文件，其效力仅限于政府自律、相对人参考。

党的十八届四中全会要求实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。[31]许安标：《我国地方立法的新时代使命——把握地方立法规律提高地方立法质量》，载《中国法律评论》2021年第1期，第6页。

[63]对照《地方组织法》第11条第3项和第50条第4项的规定，县级以上地方各级人大及其常委会的此类职权被细分为政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目，对此应关注两方面问题。其次，中央授权立法的范围。第二，开展规范分析的理论工具。然而，针对地方性事务规范内涵的研究却远滞后于现实需求。其三，推进央地关系法治化的新时代发展。如：编制和公布权力清单的主体和权限不明确。

批准和备案属程序性规制，虽然批准或备案机关在审核过程中可以就是否属于地方性事务作出判断，但毕竟是在地方性法规制定机关已经确认相关主题属于地方性事务之后的事后评价，且个案式、碎片化的处理方式也不易提炼地方性事务的一般标准。一是作为名词，指专门的公文形式。

其一，厘清地方性法规的制定范围。[53]参见郑毅：《谨慎放权意图与设区的市地方性法规制定权实施——基于〈宪法〉第100条第2款的考察》，载《当代法学》2019年第3期，第81页。

需说明的是，本文选择规范分析进路是由现阶段相关研究的基础、背景、目标等复杂因素共同决定的，绝不意味着对另两种进路的轻忽。三定即确定职能、确定机构、确定编制。

至于央地财政事权与支出责任划分改革，虽具备全局要素，但直接操作性偏弱，难与权力清单和三定方案同日而语。参见张春生主编：《立法实务操作问答》，中国法制出版社2016年版，第175页。[32]张淑芳：《地方立法客体的选择条件及基本范畴研究》，载《法律科学》2015年第1期，第86页。可见，现行立法中的地方性事务主要是省级和设区的市级地方制定自主性地方性法规这一特定语境下的专门规范术语，区别于地方立法事务、地方事务、地方事权、地域性事务等提法。

综上，当共同聚焦于自主性立法的具体语境时，《立法法》第82条本行政区域的具体行政管理事项的内涵小于第73条的地方性事务。唯财权与事权相统一标准，从1994年分税制开始逐渐与改革实践相背离，已经转化为一个相对次要的问题，[72]且有一定的局限性[73]。

事实上，和的形式意义大于制度意义。其二，指导地方性法规备案审查工作科学开展。

[26]参见前注[10]，孙波文，第124页。规范分析的比较优势由此凸显：通过以规范为核心的理论→规范→实践策略整合理论分析与实践分析（扬长），通过确立规范的基础地位缓解理论进路的抽象困境和实践进路的确定性难题（避短），实现以核心规范之不变应实践和改革之万变。

[64]《人口与计划生育法》第9条规定，国务院和县级以上各级政府将所编制的人口发展规划纳入国民经济和社会发展计划。参见阚珂：《人民大表大会那些事》，法律出版社2017年版，第40页。[27]参见武志：《论先行性立法的权限范围》，载《行政与法》2013年第10期，第102页。[59]早在1954年宪法起草过程中，田家英、吕叔湘就曾以语气通顺作为宪法文本应选择顿号抑或和字的判断标准

在立法事权池中，首先基于重要程度标准筛除专属于中央的立法事权，再根据影响范围标准，进一步筛除更宜由中央立法规定的事项。1986年《地方组织法》第7条第2款改拟订为制定，充实了市级立法权，但囿于主题和侧重，该法并未明确规定地方性法规的制定范围，故未能正式引出地方性事务的提法。

与其期待制定《地方立法标准法》[89]之类的法律，不如回到央地关系的宏观法治框架中全面审视。[66]参见前注[11]，孙波等文，第9页。

[77]参见刘剑文、侯卓：《事权划分法治化的中国路径》，载《中国社会科学》2017年第2期，第117页。（三）对地方性事务传统解构进路的评价在地方性事务的两种传统解构进路中，地方性进路直指问题关键，但在标准取舍、整合与排列等方面存在困境。